A Intervenção Federal no Rio de Janeiro e a Reforma da Previdência (anotações sobre o instituto da intervenção e a tramitação de PEC)

Foi por análise política que o noticiário vinculou a intervenção federal no Rio de Janeiro com a tramitação da Reforma da Previdência.

Há fundamentos que mostram que há urgência e necessidade tanto para uma quanto para a outra medida. Esta relação existe. Pode-se dizer também que se a insegurança no Rio de Janeiro vem da falta de recursos, então a racionalização e diminuição dos custos da previdência são claramente maneiras de corrigir o problema.

A relação mais direta, porém, vem da regra de que a Constituição Federal não pode ser emendada durante a intervenção federal, além da sugestão que a cronologia dos atos da presidência nos dá para concluir que a intervenção no Estado do Rio de Janeiro talvez tenha um objetivo mais político do que jurídico, mais estratégico do que policial. A medida mudou radicalmente a pauta e substituiu nas primeiras páginas o tema impopular (mas necessário) da previdência pelo tema da segurança que é valorizado pela totalidade do eleitorado.

Estas reflexões não são originais, mas dão o contorno da importância do tema. O que se quer aqui no A Constituição é trazer uma breve reflexão sobre a aplicação da Constituição ao que está ocorrendo. Em especial, nesta relação entre a intervenção e a reforma.

O fato político relevante e a discussão sobre uma potencial manobra política, fez com que o Presidente da República declarasse que as duas coisas poderiam conviver e que a reforma da previdência poderia tranquilamente ir para a pauta que, para permitir a votação, ele suspenderia a intervenção. Vejamos como a Constituição trata o tema:

(i) O fundamento e o funcionamento da intervenção

O Decreto de intervenção deixa expresso o fundamento constitucional usado para a medida, no art. 1º, §2º:

2º O objetivo da intervenção é pôr termo a grave comprometimento da ordem pública no Estado do Rio de Janeiro.

O grave comprometimento da ordem pública, vindo da ação criminosa nas ruas do Rio de Janeiro, atrai a autorização do art. 34, inciso III da Constituição Federal[1]:

Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:

(…)

III – pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;

(…)

A redação do art. 34 mostra a excecionalidade a medida. A União não intervirá – este é o comando do artigo. A intervenção é exceção. Esta é a forma de redação contundente que a Constituição adotou (= vedar a intervenção e prever situações excepcionais que a permitem). A lista de motivos para a intervenção é, portanto, fechada. Nada mais justifica a intervenção.

Evidentemente os incisos que trazem as hipóteses de intervenção permitem alguma interpretação discricionária e subjetiva. E assim é porque situações de comprometimento da ordem normal das coisas não podem ser todas previstas com exatidão. Para isso a Constituição usa termos abertos como é o caso da expressão pôr termo a grave comprometimento da ordem pública.

Por isso que cabe questionar por que a intervenção só se deu agora. Ou por que a intervenção não se deu em outros Estados que têm indicadores de violência iguais ou maiores do que o Rio de Janeiro, já que todas as situações podem de igual modo se enquadrar no inciso III, do art. 34.

A cidade de Fortaleza está sempre entre as mais violentas do mundo, figurando em 12º lugar de pesquisa recente[2]. Há obviamente uma situação de comprometimento da ordem pública no Ceará. A cidade do Rio de Janeiro não estava entre as 50 mais violentas, mas também ali se sabe que a violência é grave e crônica. O art. 34, inciso III, da Constituição Federal dá fundamento para intervenção nestas duas cidades e em outras mais com condições semelhantes. A Presidência da República decide em qual intervir.

A intervenção por estes fundamentos que permitem ampla interpretação terá então de ser especificada pelo Presidente da República. É o que diz o art. 36, §1º, da Constituição Federal[3]:

1º O decreto de intervenção, que especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução e que, se couber, nomeará o interventor, será submetido à apreciação do Congresso Nacional ou da Assembléia Legislativa do Estado, no prazo de vinte e quatro horas.

Daí porque uma intervenção pode ser parcial, como foi o caso desta no Rio de Janeiro. O Governador não foi afastado e prossegue no cargo. Assim também com os demais Secretários de Estado. Apenas a segurança pública é que passou a responder para a União Federal e não mais para o Estado.

A opção da Presidência da República foi de restringir a intervenção a esta área e isso ficou claro no Decreto. A técnica usada foi de fazer a referência ao capítulo de segurança pública da Constituição do Estado do Rio de Janeiro:

Art. 3º As atribuições do Interventor são aquelas previstas no art. 145 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro necessárias às ações de segurança pública, previstas no Título V da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

Atribuições do Governador para a segurança pública como escritas na Constituição Estadual. A técnica do Decreto foi não especificar expressamente, mas usar o que já está descrito na Constituição Federal e assim indicar quais competências administrativas passam para a tutela da Presidência da República[4].

É errado falar em “intervenção militar”. Isso porque o exército não decreta a intervenção. A intervenção tem natureza militar, porque assim tratou o Decreto e porque o Presidente da República optou por colocar um General do Exército no comando da área de segurança, para a execução das atribuições constitucionais estaduais:

Art. 2º Fica nomeado para o cargo de Interventor o General de Exército Walter Souza Braga Netto.

Parágrafo único. O cargo de Interventor é de natureza militar.

Por fim, para preservar a Separação dos Poderes, cabe ao Congresso Nacional aprovar a medida. Assim prevê o mesmo art. 36 e a competência está no art. 49 da Constituição Federal:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

(…)

IV – aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;

(…)

Este comando da Constituição serve para que o Congresso possa exercer seu controle sobre a medida adotada pelo Presidente da República. Cabe a interpretação de que o Congresso poderá aprovar o decreto como redigido pela Presidência, reprovar o decreto e suspender a intervenção e, embora não esteja expresso no inciso IV, do art. 49, aprovar a intervenção e fazer alterações no Decreto.

(ii) A intervenção federal e a limitação circunstancial ao poder de reforma da Constituição

A Constituição Federal traz, no seu art. 60[5], as chamadas limitações ao poder de emenda (ou de reforma) do seu texto. Há limitações materiais (§4º) – isto é de matérias que são cláusulas pétreas e, portanto, não podem ser alteradas – e há limitações circunstanciais, no §1º:

1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.

A Constituição Federal não pode ser emendada na vigência da intervenção federal. Abrem-se aí duas questões interpretativas:

a) Proposta de Emenda pode ser discutida durante a intervenção federal?

b) A intervenção federal pode ser suspensa com o propósito de permitir a votação de uma Proposta de Emenda?

A primeira questão impõe verificar qual a interpretação mais adequada, se a literal ou a finalística do §1º.

Pela interpretação literal, a Constituição só será emendada na data de promulgação da emenda, o que permitiria às Casas do Congresso discutir uma proposta ou até mesmo votá-la, sendo que só o que não se poderia seria a promulgação e publicação da Emenda.

Pela interpretação de finalidade, nenhum ato do processo de Emenda à Constituição poderia ser adotado. E estariam vedadas também a discussão e qualquer deliberação sobre qualquer Emenda (incluindo a Reforma da Previdência).

Parece ser mais adequada esta segunda interpretação. Isso porque o ato de promulgação é meramente burocrático. O que a Constituição quis com a vedação foi evitar que um ato solene e absolutamente importante que é a alteração da Constituição Federal não ocorra durante uma situação de calamidade ou de qualquer perturbação da ordem pública. A Constituição exigiu que o procedimento para a sua alteração (como seria a reforma da previdência) se dê apenas e exclusivamente em tempo de serenidade e normalidade – dentro do que for possível na realidade do país. Daí porque a reforma não pode ser votada e nem discutida durante a intervenção.

A segunda questão deriva do mesmo raciocínio. O Presidente da República pode fazer cessar a intervenção. Mas a Constituição Federal deixa claro no §4º do art. 36 que a intervenção cessa quando cessam os motivos que a justificaram:

4º Cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal.

Daí porque também neste ponto a finalidade da Constituição foi de claramente evitar uma suspensão ou revogação da intervenção por conveniência política ou por necessidade de reforma. Ao contrário, o que disse a Carta Magna foi que o processo de reforma da Constituição é incompatível com o estado de intervenção ou com a existência de motivos para a intervenção.

Quando a Presidência da República elege uma determinada situação como passível de intervenção e sacramenta o comando constitucional com o Decreto, quando o ato de intervenção é aprovado pelo Legislativo e entra em curso, a Constituição Federal ordena que a intervenção busque a sua finalidade que é de fazer cessar os motivos que a geraram. Antes disso não se pode revoga-la. É dizer: a revogação da intervenção tem de vir acompanhada da boa justificativa sobre a cessação dos motivos que geraram.

Se para fins de reforma, a Presidência da República suspender ou revogar temporariamente a intervenção, haverá um grave risco de a Emenda à Constituição nascer com um vício de violação de uma limitação circunstancial para a sua existência.

Estas anotações permitem que se visualize a situação nas disposições constitucionais. A Reforma da Previdência, quando ocorrer, gerará fatalmente questionamentos judiciais (dada a importância e delicadeza do tema). Se a reforma ocorrer durante um estado de fato gerador de intervenção, com a suspensão ou manipulação da medida por conveniência política, haverá mais um motivo para o Poder Judiciário invalidar uma reforma que se mostra de fundamental importância para a sobrevivência econômica do nosso país.

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[1] Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:

I – manter a integridade nacional;

II – repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;

III – pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;

IV – garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;

V – reorganizar as finanças da unidade da Federação que:

a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;

b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;

VI – prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;

VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.

[2] https://exame.abril.com.br/mundo/as-50-cidades-mais-violentas-do-mundo-21-delas-no-brasil/

[3] Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:

I – no caso do art. 34, IV, de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação for exercida contra o Poder Judiciário;

II – no caso de desobediência a ordem ou decisão judiciária, de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral;

III – de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da República, na hipótese do art. 34, VII, e no caso de recusa à execução de lei federal.

1º O decreto de intervenção, que especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução e que, se couber, nomeará o interventor, será submetido à apreciação do Congresso Nacional ou da Assembléia Legislativa do Estado, no prazo de vinte e quatro horas.

2º Se não estiver funcionando o Congresso Nacional ou a Assembléia Legislativa, far-se-á convocação extraordinária, no mesmo prazo de vinte e quatro horas.

3º Nos casos do art. 34, VI e VII, ou do art. 35, IV, dispensada a apreciação pelo Congresso Nacional ou pela Assembléia Legislativa, o decreto limitar-se-á a suspender a execução do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade.

4º Cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal.

[4] Um trecho da Constituição do Rio de Janeiro:

TÍTULO V

DA SEGURANÇA PÚBLICA
CAPÍTULO ÚNICO (arts. 183 a 191)

Art. 183 – A segurança pública, que inclui a vigilância intramuros nos estabelecimentos penais, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, pelos seguintes órgãos estaduais:

I – Polícia Civil;

II – Polícia Penitenciária;

III – Polícia Militar;

IV – Corpo de Bombeiros Militar.

(…)

[5] Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;

II – do Presidente da República;

III – de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.

2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

3º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.

4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

I – a forma federativa de Estado;

II – o voto direto, secreto, universal e periódico;

III – a separação dos Poderes;

IV – os direitos e garantias individuais.

5º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.

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