Nota 04: Competência da Justiça Federal e a natureza do Comitê Gestor Nacional

PEC 45/2019 – nova redação do art. 109, I, da CF

É a nova redação do art. 109, I, conforme PEC 45/2019 (com destaque para a alteração):

Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:

 I – as causas em que a União, entidade autárquica, em- presa pública federal ou o comitê gestor nacional do imposto sobre bens serviços a que se refere o art. 152-A forem interessados na condição de autores, réus, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;

Na justificativa da PEC sobre o artigo, tem-se o seguinte:

A alteração do art. 109, I assegura a competência da justiça federal para o julgamento de causas relativas ao IBS, através da inclusão de referência ao comitê gestor nacional do IBS, a quem cabe a representação judicial e extrajudicial da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios nas causas relativas ao IBS.

Conforme texto da proposta de emenda (art. 152-A, § 6º), seria atribuída à lei complementar a criação do indigitado Comitê Gestor Nacional do Imposto sobre Bens e Serviços, integrado por representantes da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios. Ao Comitê Gestor caberia: editar o regulamento do imposto; gerir a arrecadação centralizada do imposto; estabelecer os critérios para a atuação coordenada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na fiscalização do imposto; operacionalizar a distribuição da receita do imposto; representar, judicial e extrajudicialmente, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas matérias relativas ao imposto sobre bens e serviços.

Embora não conste na Proposta da Emenda (nem no seu relatório) qual seria a natureza jurídica do Comitê, tem-se no art. 115 do ADCT (incluído pela PEC 45/2019) que caberá ao Presidente da República o envio ao Congresso Nacional do projeto de Lei Complementar sobre o IBS, bem como, sobre o Comitê Gestor.

Tomando-se a invocação introduzida pelo art. 109, I, da CF, tem-se que o Comitê Gestor não teria natureza jurídica de autarquia federal. Obviamente: fosse autarquia, não haveria a necessidade de alteração do inciso I da CF para incluir dentro da competência da Justiça Federal os assuntos de interesse do Comitê Gestor. O dispositivo já contemplava a competência para julgar as causas em que entidade autárquica fosse parte (ou mesmo interessada).

Então fica a dúvida: qual a natureza jurídica do Comitê Gestor do IBS? A pergunta é essencial para se compreender de que maneira os entes políticos atuariam em relação ao IBS, em aspectos essenciais (regulamentação, fiscalização, cobrança etc.).

A inspiração do Comitê Gestor do IBS, nos parece, vem do Comitê Gestor do Simples Nacional. Aliás, o Decreto que institui o Comitê Gestor do Simples Nacional é assinado pelo professor Bernard Appy[1], um dos formuladores da proposta de reforma tributária representada pela PEC 45/2018.

O Comitê Gestor do Simples Nacional é uma das instâncias criadas pela Lei Complementar 123/2006 (art. 2º, I). É Órgão Federal[2], vinculado ao Ministério da Fazenda, composto por 4 representantes da Secretaria da Receita Federal do Brasil, como representantes da União, 2 dos Estados e do Distrito Federal e 2 dos Municípios encarregado de (dentre outras atribuições): revisar os valores expressos em moeda na lei complementar, inclusive para fins de enquadramento no regime especial (LC 123/2006, art. 1º, § 1º); disciplinar o regime de antecipação e de substituição tributária de ICMS (art. 13, § 6º); definir a forma de enquadramento no regime especial do simples (art. 16); bem como, a forma pela qual os Estados, Distrito Federal e os Municípios podem estabelecer valores fixos mensais de recolhimento de ICMS e ISS (art. 18, § 18º) neste regime especial e dar benefícios fiscais (art. 18, § 20º).

O paradigma invocado (Comitê Gestor do Simples Nacional) é referência importante, mas não resolve a questão. O Comitê Gestor do IBS tem atribuições mais amplas, substituindo a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios relativamente a[3] competências atinentes a regulamentação do IBS, fiscalização, cobrança e, principalmente, operacionalização da distribuição da receita do imposto.

O destaque a atribuição de operacionalizar a distribuição de receita do imposto é proposital. Isso porque, caso o Comitê Gestor do IBS seja órgão da estrutura federal, vinculado ao Ministério da Fazenda (p. ex.), pode-se entender[4] que haveria possível violação ao pacto federativo, maculando a PEC 45/2019 de inconstitucionalidade.

Melhor explicando: nessa hipótese de órgão vinculado ao Ministério da Fazenda, o controle da repartição dos valores arrecadados via IBS estaria subordinado aos interesses da União. E, nesse caso, seria possível à União sustentar o condicionamento da liberação de recursos ao, p.ex., pagamento de créditos tomados junto a própria União (CF, art. 160, parágrafo único, I e II[5]). A possibilidade de retenção na partilha dos valores arrecadados, considerando a situação anterior de autonomia plena dos entes estaduais e municipais (relativamente ao ICMS e ISS), coloca em risco a ideia do pacto federativo (nesse sentido, tende a abolir a forma federativa de Estado). Não haveria autonomia financeira plena dos entes em relação a esses recursos (provenientes do IBS) centrais para os estados e municípios.

Assim, a fim de garantir a inexistência de violação ao Pacto Federativo, nos parece que o Comitê Gestor do IBS deve ter natureza Nacional (e não simplesmente Federal), preservando a representatividade de todos os entes e suas deliberações devem ser tomadas considerando critérios transparentes de votação e, de forma peremptória, sem a possibilidade de retenção de repasse dos valores decorrentes da arrecadação do IBS. A natureza Nacional do Comitê Gestor do IBS justifica a alteração da redação do art. 109, I, da CF, conforme PEC 45/2019.


[1] Fonte (em 16.07.2019, às 19:17 horas):

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6038.htm

[2] “Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigações para a consecução de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os órgãos não têm personalidade jurídica nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das partes, mas na área de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados através de seus agentes (pessoas físicas). Como partes das entidades que integram, os órgãos são meros instrumentos de ação dessas pessoas jurídicas, preordenadas ao desempenho das funções que lhes forem atribuídas pelas normas de sua constituição e funcionamento. Para a eficiente realização de suas funções cada órgão é investido de determinada competência, redistribuída entre seus cargos, com a correspondente parcela de poder necessária ao exercício funcional de seus agentes. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro – 34ª ed. atual. até a EC 53 por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho – São Paulo : Malheiros, 2008, p. 69)

[3] Fica a seguinte ressalva: somente com a Lei Complementar do IBS se poderá definir com exatidão todas as atribuições do Comitê Gestor.

[4] Vide nota anterior, com as lições de Hely Lopes, especialmente frisando que o órgão expressa a vontade da entidade a qual está vinculada.

[5] Veja que há controvérsia sobre os limites de aplicação do art. 160, I e II da CF em consideração ao Pacto Federativo:

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. ICMS. REPASSE CONSTITUCIONAL DEVIDO AOS MUNICÍPIOS. RETENÇÃO PELO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA PELO PLENÁRIO VIRTUAL. RE 575.762. MÉRITO JULGADO. RECURSO DESPROVIDO. 1. O repasse da quota constitucionalmente devida aos Municípios não pode sofrer limitação, porquanto configuraria indevida interferência do Estado ou da União no sistema constitucional de repartição de receitas tributárias (….) 3. Agravo regimental DESPROVIDO. (RE 831331 AgR, Relator(a):  Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 28/04/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-090 DIVULG 14-05-2015 PUBLIC 15-05-2015)

Segue ementa de julgado mais antigo sobre o tema, possibilitando a retenção, nos limites do art. 160 da CF:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇ ÃO DO ESTADO DE SERGIPE. ICMS. PARCELA DEVIDA AOS MUNICÍPIOS. BLOQUEIO DO REPASSE PELO ESTADO. POSSIBILIDADE. 1. É vedado ao Estado impor condições para entrega aos Municípios das parcelas que lhes compete na repartição das receitas tributárias, salvo como condição ao recebimento de seus créditos ou ao cumprimento dos limites de aplicação de recursos em serviços de saúde (CF, artigo 160, parágrafo único, I e II). 2. Município em débito com o recolhimento de contribuições previdenciárias descontadas de seus servidores. Retenção do repasse da parcela do ICMS até a regularização do débito. Legitimidade da medida, em consonância com as exceções admitidas pela Constituição Federal. 3. Restrição prevista também nos casos de constatação, pelo Tribunal de Contas do Estado, de graves irregularidades na administração municipal. Inconstitucionalidade da limitação, por contrariar a regra geral ditada pela Carta da República, não estando a hipótese amparada, numerus clausus, pelas situações excepcionais previstas. Declaração de inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do artigo 20 da Constituição do Estado de Sergipe. Ação julgada procedente em parte. (ADI 1106, Relator(a):  Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 05/09/2002, DJ 13-12-2002 PP-00059 EMENT VOL-02095-01 PP-00026 RTJ VOL-00184-01 PP-00038)

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