Nota 07: Sobre o mecanismo de alíquotas singulares, de referência, globais e uniformes

O texto projetado para a reforma tributária é (com nossos destaques):

“Art. 152-A. Lei complementar instituirá imposto sobre bens e serviços, que será uniforme em todo o território nacional, cabendo à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exercer sua competência exclusivamente por meio da alteração de suas alíquotas.

(…)

IV –não será objeto de concessão de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, inclusive de redução de base de cálculo ou de crédito presumido ou outorgado, ou sob qualquer outra forma que resulte, direta ou indiretamente, em carga tributária menor que a decorrente da aplicação das alíquotas nominais;

(…)

VI – terá alíquota uniforme para todos os bens, tangíveis e intangíveis, serviços e direitos, podendo variar entre Estados, Distrito Federal e Municípios.

(…)

§ 2º A alíquota do imposto aplicável a cada operação será formada pela soma das alíquotas fixadas pela União, pelos Estados ou Distrito Federal e pelos Municípios, observado o seguinte:

I – a competência para alteração da alíquota pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios será exercida por lei do respectivo ente;

II – na ausência de disposição específica na lei federal, estadual, distrital ou municipal, a alíquota do imposto será a alíquota de referência, fixada nos termos do art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

§ 3º Nas operações interestaduais e intermunicipais:

I – incidirá a alíquota do Estado ou Distrito Federal e do Município de destino;

II – o imposto pertencerá ao Estado ou Distrito Federal e ao Município de destino.

(…_

“Art. 159-A. A alíquota do imposto sobre bens e serviços fixada pela União será formada pela soma das alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações:

I – seguridade social;

II – financiamento do programa do seguro-desemprego e do abono de que trata o § 3º do art. 239;

III – financiamento de programas de desenvolvimento econômico, nos termos do § 1º do art. 239;

IV – Fundo de Participação dos Estados; V – Fundo de Participação dos Municípios;

(…)

 “Art. 159-B. A alíquota do imposto sobre bens e serviços fixada pelos Estados e pelo Distrito Federal será formada pela soma das alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações:

I – manutenção e desenvolvimento do ensino;

II – ações e serviços públicos de saúde;

III – transferência aos municípios de cada Estado;

IV – outras destinações previstas na Constituição do Estado ou do Distrito Federal;

V – recursos não vinculados, sendo a alíquota singular associada a esta destinação correspondente à diferença entre a alíquota estadual ou distrital do imposto e as alíquotas singulares a que se referem os incisos I a IV deste artigo.”

(…)

“Art. 159-C. A alíquota do imposto sobre bens e serviços fixada pelos Municípios será formada pela soma das alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações:

I – manutenção e desenvolvimento do ensino;

II – ações e serviços públicos de saúde;

III – outras destinações previstas na lei orgânica do Município;

IV – recursos não vinculados, sendo a alíquota singular associada a esta destinação correspondente à diferença entre a alíquota municipal do imposto e as alíquotas singulares a que se referem os incisos I a III deste artigo.”

Análise:

O texto da proposta de alteração da Constituição dá à alíquota papel protagonista. As transcrições indicam as diversas inovações em relação ao critério quantitativo da regra tributária.

Por meio de uma alíquota uniforme, busca-se reduzir a complexidade do sistema. Em tese, toda e qualquer operação sujeita ao IBS, independentemente do serviço ou do produto, estaria sujeita a mesma alíquota (soma das alíquotas estabelecidas pela União, pelos Estados, Municípios e Distrito Federal).

Com a adoção de alíquota uniforme, se evitaria discussões em relação à classificação do serviço ou do produto e, como consequência, o custo de conformidade tributária. A redução de complexidade (argumento importante a favor da reforma) tem como um dos seus pilares a alíquota uniforme.

De outro lado, a proposta prevê a existência de alíquotas de referência para os entes (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) calculadas pelo Tribunal de Contas da União e aprovadas pelo Senado Federal tendo como premissa a ideia de manutenção da arrecadação atual. Assim, a alíquota será definida de maneira a repor a perda de receita em relação aos tributos substituídos pelo IBS durante o período de transição de sistema.

Os entes não são obrigados a seguir a alíquota de referência. Mas a ausência de lei ordinária do ente implica adesão à alíquota de referência. Os entes podem, assim, alterar a sua própria alíquota por meio de lei ordinária. Esse ponto é importante porque a competência tributária, com a PEC 45, é realizada, principalmente, por meio de alteração da alíquota.

Para se compreender a abrangência da competência tributária que se extrai da proposta, é importante mencionar que, nos termos dos dispositivos transcritos, fica impossibilitada a concessão de benefícios fiscais pelos entes, o tributo pertence ao Estado e ao Município (ou Distrito Federal) de destino e o IBS é não cumulativo (critério financeiro de crédito).

O que se constata em decorrência desses pontos é que há evidente desincentivo econômico e político para alterar a alíquota: (i) há a alíquota de referência que garantirá a receita atual ao ente, sem o custo político de discutir a carga tributária com a sociedade; (ii) como o imposto é devido no destino, a concessão de alíquota mais baixa tende a não representar relevante incentivo nem para as empresas (porque passam o encargo financeiro na cadeia), nem para os consumidores (porque não vão alterar o local do consumo em razão de alíquota mais baixa).

Na composição das alíquotas dos entes, a proposta prevê a existência de alíquotas singulares para o IBS. Haveria, assim, uma alíquota global do ente (digamos: 9% para União) e, dentro dessa alíquota, haveria a previsão de alíquotas singulares fixando o destino da receita específica (p. ex., dos 9% de alíquota global da União, alíquota singular de 3% poderia ter como destino o custeio da seguridade social). Essa alíquota singular regularia a destinação do produto da arrecadação. Trata-se, portanto, de mecanismo de vinculação de receita às destinações previstas no texto da PEC 45.

Há diversas questões que surgem da análise do texto da reforma, em relação à disciplina do critério quantitativo do IBS:

(i) com as alíquotas uniformes, poder-se-ia arguir violação ao princípio da igualdade, na medida em que produtos (medicamento e bolsas, p. ex.) e serviços diferentes (entrega de pizza e saúde, p. ex.) teriam tratamento igualitário (como desdobramento, poder-se-ia alegar violação ao princípio da capacidade econômica);

(ii) poder-se-ia alegar violação ao pacto federativo com a diminuição do escopo da competência tributária, reduzida à possibilidade de alterar a alíquota do IBS;

(iii) a inovação das alíquotas singulares, fixando destinação a partir das alíquotas singulares em imposto (imposto com vinculação de receita).

Afora essas questões que serão abordadas na futura nota sobre a constitucionalidade da PEC, o que nos chama atenção é que a previsão para alteração das alíquotas de referência pelos entes (por meio das respectivas leis ordinárias) pode confrontar, em alguma medida, a ideia de redução de complexidade introduzida com a alíquota uniforme: imaginemos a hipótese de que parte dos Municípios (digamos, dois mil Municípios) altere as alíquotas (da parte que lhes cabe do IBS) e digamos que os Estados também modifiquem suas alíquotas. Neste caso, o contribuinte será obrigado a consultar as alíquotas dos entes de destino para que possa calcular corretamente o tributo.

Certamente, em comparação com o modelo atual, há um ganho enorme em relação à complexidade. Mas, ainda assim, considerando a federação brasileira, com os três níveis de poder executivo, há o risco de se manter o sistema complexo, ainda que exitosa a PEC 45 (sendo aprovada e implementada). A solução para ter baixa complexidade pode ocorrer a partir do sistema eletrônico de arrecadação unificado (o que seria possível considerando a estrutura de gerenciamento de recolhimento centralizada no Comitê Gestor (vide notas anteriores).

Por fim, vale observar que a PEC não traz com clareza a base de cálculo do IBS. A instituição do imposto, com todos os seus contornos, se dará a partir da lei complementar. É importante fazer essa constatação porque a compreensão da possível simplicidade do IBS passa pelo exame da norma tributária que será extraída a partir da lei complementar (em adequação à Constituição).

Enviar Comentário

O seu endereço de e-mail não será publicado. Campos obrigatórios são marcados com *

Baltimore Ravens Womens Jersey